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????階梯電價：用價格杠桿撬動節能減排 ????改革開放以來，伴隨著我國經濟社會的持續快速發展，資源約束、環境污染、氣候變化等一系列挑戰接踵而至。建立“多用者多付費”的階梯價格機制，將有助于形成節能減排的社會共識，促進資源節約型、環境友好型社會的建設。 ????我國是一個人口眾多、人均能源資源非常匱乏的國家。主要能源資源中，石油、天然氣人均儲量不足世界平均水平的1/10；人均水資源占有量只有世界平均水平的1/4。即使是相對豐富的煤炭，人均儲量也不到世界平均水平的40%。2000年以來，我國能源消費年均增長約8%，其中電力消費年均增長約12%，天然氣約20%，石油約7%。如果不發現可大范圍推廣的新能源，按照目前的消耗速度推算，我國剩余的石油可采年限不到15年，天然氣39年，煤炭108年。與此同時，能源大量消耗所引發的環境問題也日益突出，如火電排放的二氧化硫占總排放量的42.5%，二氧化碳占總排放量的50%，環境污染問題非常突出。因此，節能減排、轉變發展方式已成為實現我國可持續發展，功在當代、利澤子孫的唯一選擇。 ????在社會主義市場經濟條件下，促進發展方式轉變和節能減排主要還是要靠經濟手段，而價格機制是最重要的經濟杠桿。近年來，通過實行脫硫電價、差別電價的實踐已經證明了這一點。通過對脫硫發電制定較高價格，激勵了火電企業改造工藝、安裝脫硫設備，“十一五”末，我國燃煤電廠脫硫裝機比重由2005年的17%增加到86%，單位電量二氧化硫排放減少了50%。“十一五”期間，通過對高耗能產業實行差別電價政策，有效限制了高耗能產業的盲目發展，并促進了產業結構升級。我國能源消費彈性系數（能源消費量年均增速/國民經濟年均增速）由“十五”期間的1.04下降到0.59，單位GDP能耗累計下降了19.1%。 ????居民階梯電價制度是利用價格杠桿促進節能減排的又一次實踐。由于歷史的原因，我國長期實行工業電價補貼居民電價的交叉補貼制度。從我國居民電力消費結構看，5%的高收入家庭消費了約24%的電量，這就意味著低電價政策的福利更多地由高收入群體享受。這既不利于社會公平，無形中也助長了電力資源的浪費。通過劃分一、二、三檔電量，較大幅提高第三檔電量電價水平，在促進社會公平的同時，也可以培養全民節約資源、保護環境的意識，逐步養成節能減排的習慣。在韓國，為避免進入高電價區間，大多數韓國人在不用電時會將家用電器的插頭拔掉。價格杠桿對人們消費行為的影響由此可見一斑。 ????從長期發展趨勢和我國當前面臨的資源能源供需形勢看，我國未來可選擇的經濟發展模式只能是“科技含量高、經濟效益好、能源消耗低、環境污染少”。能否實現這一目標，與能否盡快形成節約資源、保護環境的全民共識密切相關。當然，要在全社會形成節能減排共識，決非一朝一夕之功。推行居民階梯電價只是第一步，天然氣、自來水等資源性產品都面臨著與電力類似的問題。因此，利用價格杠桿撬動節能減排共識的形成，正當其時。 ????階梯電價聽證會：回應民生關切尋求利益平衡 ????推行居民階梯電價制度，是我國價格領域的一次重大體制機制創新，也是今年《政府工作報告》中明確的一項重要價格改革任務。居民電價調整關系群眾切身利益，根據《價格法》和《政府制定價格聽證辦法》的規定，應當履行價格聽證程序。5月上旬以來，全國已有29個省份先后召開聽證會，近千名聽證參加人直接參與聽證，社會各方面廣泛關注。 ????從聽證會情況看，絕大多數聽證參加人贊同推行居民階梯電價制度，但對各地電價聽證方案提出了一些意見，主要集中在幾個方面：一是認為第一檔電量設置標準偏低；二是建議充分考慮家庭人口因素；三是建議適當考慮季節性因素；四是認為電量標準地區差異較大，東部沿海地區較高，中西部地區較低。此外，還涉及到電費結算周期、合表用戶提價、峰谷分時電價、低保戶和五保戶免費電量的政策落實、電力企業成本管理等方面的內容。 ????各地聽證會結束后，有關部門在認真研究聽證參加人所提出的意見和建議、充分聽取民意、修改和完善實施方案的基礎上，就聽證參加人和群眾反映集中的問題做出了回應。對于第一檔電量標準偏低的問題，各地普遍表示將在聽證方案基礎上適當調高第一檔電量標準，目前第一檔電量覆蓋率已超過80%；階梯電價制度試行一段時間后，可以根據用電增長情況適時調高電量標準。針對“一戶多口”、“幾代同堂”等家庭人口差異問題，各地表示將進一步細化方案，通過分表計量、增加第一檔電量等方式酌情解決。關于免費電量操作問題，有些地方已經明確要按照盡可能方便老百姓的原則，通過“先征后返”或“即收即退”等方式確保低收入群體免費電量發放到位；通過設置不同季節電量標準等辦法解決季節差異問題。不同地區電量標準有所差異，主要是由于各地經濟發展水平和社會承受能力差異較大，按照80%居民基本不受影響的原則設定第一檔電量，客觀上已反映了東西部地區間的差異，隨著中西部地區的不斷發展，區域之間經濟發展趨于平衡，未來這個差距將逐步縮小。 ????我國階梯電價政策形成歷時4年，2008年開始研究，2010年形成了初步指導意見，并通過互聯網公開征求社會各方意見，共收到13484人的21794條建議。根據各方面反饋的意見，有關部門對方案做了重大修改，擴大了第一檔電量覆蓋范圍，專門為低收入群體設置了免費用電量等。今年5月以來各地又就實施方案召開聽證會，進一步聽取社會意見、完善方案。隨著聽證程序結束，居民階梯電價制度將正式進入實施階段。 ????綜觀這次試行居民階梯電價的決策和聽證過程，我們看到了政府回應民生關切，尋求利益平衡的價格決策導向。能源資源短缺、區域經濟發展不平衡和居民消費能力差異較大，可能還將長期困擾我國整個工業化、城市化進程。目前，我國正處于經濟社會轉型期，各種矛盾交織錯綜復雜，利益訴求多元化。如何平衡好各方面的利益關系，使改革發展成果惠及廣大的城鄉居民，是推進價格改革必須破解的難題。這次試行居民階梯電價的決策過程，遵循公平公正公開的原則，充分調動了人民群眾參與決策、監督決策過程的積極性，使各方面能夠充分表達不同的利益訴求。政策制定的過程敢于面對質疑，樂于接受監督，勇于聽取各種批評和不同意見，從而在最大程度上維護了價格決策的公開性、透明度。決策程序的公開、透明，廣大人民群眾的積極參與和監督，是平衡好各方面利益關系，維護群眾知情權，從而提高政策執行力的有效途徑。我們相信，隨著我國民主法治建設進程的不斷推進，政府價格政策將更多地回應民生關切，平衡好各方面的利益關系。唯其如此，才能切實維護社會的和諧穩定和公平正義。 ????居民電價改革：建機制保基本促公平 ????隨著各地聽證會的相繼落幕，居民階梯電價改革已從方案制定階段轉入組織實施階段。這既意味著居民階梯電價制度與我們的日常生活漸行漸近，也標志著在涉及民生的價格改革領域，“建機制、保基本、促公平”這一新的價格改革理念基本成型。 ????隨著經濟的快速發展，能源緊缺以及由能源大量消耗引發的環境問題，對我國經濟社會可持續發展的制約日益增強。因此，抑制不合理需求、促進節能減排和環境保護，發揮價格杠桿調節作用勢在必行。在電力價格領域，2004年以來通過一套“組合拳”，對高耗能行業實施差別電價，對安裝脫硫脫硝裝置的火電企業實行脫硫脫硝加價，完善可再生能源電價政策，多次調高非居民用電銷售價格，平均每千瓦時累計提高約0.17元，年均提高幅度約3.7%，為抑制高耗能產業盲目發展，促進節能減排和環境保護，發揮了重要作用。 ????能源是現代社會日常生活的重要組成部分，特別是電力，從飲食起居到視聽交流，已經深入到居民生產生活的方方面面，與此同時，居民生活水平的提高、生活質量的改善，往往伴隨著電力需求的不斷增長。如何在促進節能減排、環境保護的同時，兼顧群眾日常生活的基本需求，在理順價格關系、提高經濟效率的同時，促進社會公平正義，真正讓廣大城鄉居民分享改革發展成果，是價格改革迫切需要解決好的問題。經過歷時4年的研究論證和反復征求意見，居民階梯電價制度日漸完善，“建機制、保基本、促公平”這一價格改革新理念得到了較好體現，也為今后水、天然氣等其他資源性產品價格改革積累了寶貴經驗。 ????“建機制”，就是建立了一種可以長期堅持、不斷適應經濟社會發展情況的價格制度。階梯電價制度是價格領域的一項重大機制創新，既適應了促進節能減排、環境保護的形勢要求，又兼顧了群眾日常生活的基本需求。與以往電價調整按電量平均加價不同，階梯電價制度用覆蓋率的方法確定各地分檔電量。第一檔覆蓋80%的城鄉居民用戶的基本需求；第二檔覆蓋到95%的城鄉居民用電；第三檔針對“用電大戶”實行高價政策。這樣設計，主要是基于我國現在用電量最多的5%的高收入家庭消費了24%的電量這一實際情況，體現了“多用電者多付費”的核心理念。 ????“保基本”，就是區分居民用電需求中的基本和非基本部分，對居民基本用電需求優先保障，實行較低電價，并在一定時期內保持價格相對穩定；對非基本用電需求發揮市場調節作用，實行較高價格，以充分反映市場供求情況和資源稀缺程度。 ????“促公平”，就是在調整居民電價水平的同時，通過對非基本用電需求實行較高電價，同一省份不區分農村、城市劃分電量需求分檔，對困難群體給予一定免費用電量等方式，實現了“富人補貼窮人，城市反哺農村”，既保障基本需求，又抑制過度消費，特別是保障困難群眾基本生活的目的，體現了公平正義的原則。 ????上世紀70年代石油危機后，美國、日本、印度、韓國、馬來西亞、埃及等國家以及我國的香港、臺灣地區，都出臺并實施了居民階梯電價制度，取得了較好的效果。 ????從近期各地聽證會反映的情況看，絕大多數聽證參加人對階梯電價制度是贊同的，提出的意見大多是針對基本電量設置、計量周期等具體操作問題，對“建機制、保基本、促公平”的制度核心理念是支持的。一個好的制度從提出、探索、建立到完善需要一個過程，不可能一蹴而就，需要在實施中不斷完善。通過建立階梯電價制度的探索，我們可以期待在資源環境價格改革領域更多地推行類似的制度，以更好地發揮價格杠桿調節收入分配的功能，促進社會公平正義。(吳佳) |
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三評階梯電價
發布時間：2012-06-15
來源：中國經濟導報
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