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從頂層設(shè)計(jì)層面打通

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償面臨的“中梗阻”

?——專家解讀《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》

《中國電力報(bào)》記者 朱怡

????《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）于近日印發(fā)。事實(shí)上，“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”并非首次提出。此次政策亮點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)“誰受益、誰補(bǔ)償”原則的依托不再是政策的呼吁，而是有了實(shí)實(shí)在在的抓手，明確了責(zé)任主體、目標(biāo)任務(wù)以及補(bǔ)償辦法等。

???? ?“《意見》發(fā)力方向具有很強(qiáng)的針對(duì)性，標(biāo)志著各方期待已久的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制頂層設(shè)計(jì)獲得重大進(jìn)展。”水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院副院長龔和平在接受記者采訪時(shí)表示，《意見》的提出，旨在通過切實(shí)可行的機(jī)制建設(shè)，從頂層設(shè)計(jì)層面打通當(dāng)前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償面臨的“中梗阻”，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系。它彰顯了我國在生態(tài)文明建設(shè)中的科學(xué)和法制精神，其意義和影響都將是深遠(yuǎn)的。

權(quán)責(zé)統(tǒng)一 推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

????“堅(jiān)持‘誰受益、誰補(bǔ)償’原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。”早在2013年年底，黨的十八屆三中全會(huì)曾明確，將實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。

????煤炭加工利用協(xié)會(huì)理事長張紹強(qiáng)告訴記者，有序推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)兩年來，取得了階段性進(jìn)展。但生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶匀黄　?biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的體制機(jī)制有待完善。

????“水電行業(yè)開展‘干流開發(fā)、支流保護(hù)’的流域生態(tài)保護(hù)探索已經(jīng)有好多年了，主要難點(diǎn)是相關(guān)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制不健全。”水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院環(huán)境保護(hù)部副主任薛聯(lián)芳表示，此次文件內(nèi)容的重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)了體制機(jī)制創(chuàng)新，包括生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金征收、分配、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、交易等，具有較強(qiáng)可操作性。

????“目前多元化補(bǔ)償方式尚未形成，基金來源單一，從受益部門、企業(yè)和單位，乃至跨地區(qū)、跨省份得到的補(bǔ)償較少。此次《意見》嘗試‘啃硬骨頭’，是難能可貴的。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長谷樹忠認(rèn)為，明確提出要推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償是《意見》的一大亮點(diǎn)。他指出，從補(bǔ)償關(guān)系看，生態(tài)補(bǔ)償分為縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償，前者強(qiáng)調(diào)中央政府的職責(zé)，后者強(qiáng)調(diào)誰受益誰補(bǔ)償。在現(xiàn)實(shí)操作層面，前者更容易，后者更難。

????針對(duì)該問題，《意見》明確，研究制定以地方補(bǔ)償為主，中央財(cái)政給予支持的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制辦法。鼓勵(lì)在具有重要生態(tài)功能、水資源供需矛盾突出、受各種污染危害或威脅嚴(yán)重的典型流域開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。

????記者注意到，《意見》還提出了目標(biāo)任務(wù)：到2020年，實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系。

????龔和平坦言，離《意見》提出的目標(biāo)只有四年多的時(shí)間，總體來看，任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較高，完成起來壓力較大。

????“《意見》的出臺(tái)是全面深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的具體措施。有了政策保障，加上有關(guān)部門和企業(yè)的積極配合、廣泛參與，完全有信心到2020年建立起符合中國國情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系。”谷樹忠認(rèn)為，制度體系的建立健全不可能一蹴而就，需要科學(xué)、有序地推進(jìn)，更要注重實(shí)效，決不能為建立制度而建立制度，關(guān)鍵在落實(shí)，關(guān)鍵看實(shí)效。

試點(diǎn)先行 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和督促落實(shí)

????今年的《政府工作報(bào)告》提出“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，重視還體現(xiàn)在對(duì)試點(diǎn)實(shí)踐與創(chuàng)新的鼓勵(lì)和引導(dǎo)上。在有關(guān)部門的指導(dǎo)和推動(dòng)下，一些省區(qū)已在大膽探索，穩(wěn)步推進(jìn)跨地區(qū)、跨流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，并取得了積極進(jìn)展和初步成效。

????龔和平介紹，2011年以來，安徽、浙江兩省在新安江流域開展水環(huán)境橫向補(bǔ)償試點(diǎn)，凈化上游水質(zhì)，對(duì)下游調(diào)咸，流域水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好。今年3月21日，廣西壯族自治區(qū)與廣東省簽署了九洲江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，流域上下游省區(qū)將明確治理目標(biāo)和措施，協(xié)商建立“聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)力治污”機(jī)制。

????“在實(shí)施中應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管工作，變一般轉(zhuǎn)移支付為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，杜絕之前在少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)過的生態(tài)補(bǔ)償資金被任意挪用的情況。”張紹強(qiáng)指出，《意見》進(jìn)一步體現(xiàn)“受益者付費(fèi)，保護(hù)者得到合理補(bǔ)償”的運(yùn)行機(jī)制。“生態(tài)補(bǔ)償”和“損害賠償”將一一對(duì)應(yīng)，穩(wěn)妥有序開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，并建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。

????生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，說易行難。薛聯(lián)芳表示，要確保《意見》真正落地并產(chǎn)生實(shí)效，除了規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系外，還要有推動(dòng)制度正常運(yùn)行的“動(dòng)力源”，即要有出于自身利益而積極推動(dòng)和監(jiān)督制度運(yùn)行的組織和個(gè)體，包括中央和地方各級(jí)政府、流域生態(tài)保護(hù)的各參與方和受益方等，需要建立科學(xué)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系。

????除此之外，生態(tài)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)滯后是我國生態(tài)補(bǔ)償面臨的另一難題。“補(bǔ)償肯定是要有標(biāo)準(zhǔn)的，標(biāo)準(zhǔn)從哪里來，就是要依靠生態(tài)服務(wù)和價(jià)值。這就要求加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估理論和方法的研究，盡快出臺(tái)生態(tài)價(jià)值評(píng)估規(guī)范化。此外，要明確生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)空間的產(chǎn)權(quán)主體。” 谷樹忠說。

????對(duì)此，龔和平建議：一是根據(jù)生態(tài)功能區(qū)定位和區(qū)域特點(diǎn)，有針對(duì)性分區(qū)域建立科學(xué)的定量目標(biāo)（考核）指標(biāo)體系，指標(biāo)客觀，便于獲得，可對(duì)比，操作性強(qiáng)。二是要有嚴(yán)謹(jǐn)考核制度，獎(jiǎng)懲到位。三要嚴(yán)格監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方法，加大信息公開力度，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。